Daya Serap APBD

Oleh: ROBERT ENDI JAWENG
Direktur Eksekutif KPPOD, Jakarta

Dalam jenis belanja modal, misalnya, hingga akhir semes­ter pertama 2015, baru 9,4 persen dari pagu Rp 290 triliun dalam APBN-P yang terpakai. Kinerja realisasi anggaran tak kalah buruknya terjadi di daerah, bahkan dengan persentase amat rendah, seperti Kabupaten Kediri (0,9 persen), Kabupaten Berau (5 persen), dan Kabupaten Siak (6 persen). Tidak heran, pada semester pertama kemarin, Rp 255 triliun dana pembangunan mengendap di daerah (Kompas, 6/7).

Fakta keras itu selalu beru­lang sepanjang era desentral­isasi. APBD sebagai instrumen fiskal bagi pembiayaan layanan publik dan stimulan ekonomi tidak bergerak dalam kekuatan penuh, bahkan mandul. Kalau­pun grafik serapan pada akhir tahun dapat meningkat, sejatinya itu jauh dari standar ideal suatu belanja berkualitas; malah lebih banyak diungkit belanja opera­sional birokrasi, inefisiensi, dan korupsi. Ini artinya, hak dasar rakyat untuk menikmati jalan bagus atau irigasi bagi pengairan sawah mereka terpaksa tertunda. Bahkan, hilang lantaran pemer­intahan yang tak bekerja (idle), memilih memarkir dana publik ke berbagai lembaga/instrumen keuangan yang tak produktif.

Reformasi Menyeluruh

Dalam kasus spesifik APBD, sosok masalahnya tampak berla­pis-lapis. Entah bernuansa politik atau berdimensi teknokratik, ber­sumber dari internal tata kelola fiskal ataupun berkelindan den­gan lingkungan eksternal, meren­tang dari Jakarta hingga daerah beserta konteks lokal-spesifik nan rumit. Semua itu memben­tuk struktur persoalan yang tak boleh dianggap enteng.

Pertama, jika melihat siklus realisasi pada triwulan hingga se­mester pertama yang kerap amat minim, masalah manajemen wak­tu anggaran terlihat kasatmata sehingga ikhtiar bagi pembenah­annya bisa mendatangkan quick win awal. Kalender tahun fiskal APBN ataupun APBD adalah Jan­uari-Desember, sementara sistem anggaran tahun jamak (multi-years) hanya berlaku pada mega­proyek. Maka, entah uang habis atau tersisa berlimpah, buku kas ditutup 15 Desember.

Ke depan, hitungan argo nol APBD mesti diubah: dimulai setelah triwulan pertama, mis­alnya April, dan berakhir Maret tahun berikutnya. Selama ini, tri­wulan awal itu sebenarnya men­jadi ”masa tunggu” daerah bagi datangnya dana transfer pusat, tapi jarum tahun fiskal sudah di­hitung sejak 1 Januari sehingga pada akhir tahun banyak proyek digenjot, uang dihamburkan atau tak terserap. Kedua, pros­es normal di fase perencanaan (RKPD) biasanya mulai terganggu saat memasuki fase pengang­garan (RAPBD). Banyak daerah menuntaskan pembahasan APBD melampaui tenggat, antara lain, lantaran substansi perencanaan tak gampang diterjemahkan dalam kerangka anggaran. Titik ini sungguh menyerupai battle­field: prioritas Satuan Kerja Per­angkat Daerah (SKPD) vs Badan Perencanaan Pembangunan Dae­rah (Bappeda) serta lebih buruk lagi sebagai pintu masuk kepent­ingan kepala daerah ataupun de­terminasi DPRD yang memaksa kehendaknya atas nama aspirasi daerah pemilihan (dapil).

Kalau ranah perencanaan memunculkan dominasi proses teknokratik (pemda) atas proses partisipatif (publik/musrenbang), kontestasi dalam penganggaran acap dimenangi aksi berburu rente oleh kepala daerah/DPRD. Usaha mendasar guna memutus rantai permainan ini adalah me­wajibkan DPRD terlibat penuh dalam perencanaan, sementara di tahap penganggaran tak lagi terlibat pada pembahasan satuan tiga (proyek, alokasi, dan lokasi) serta memberi persetujuan akhir di paripurna.

Ketiga, kelanjutan dari butir di atas adalah berupa politik pem­biaran birokrasi. Pencermatan di lapangan menunjukkan ada ban­yak bukti birokrasi memboikot implementasi anggaran. Mereka menyadari bahwa ranah peren­canaan dan penganggaran adalah arena kontestasi politik, sementa­ra realisasi adalah ranah mereka sebagai administrator program. Ketakutan menjadi pemimpin proyek (pimpro) adalah wujud nyata penolakan menjadi tumbal sekaligus ketidakrelaan para bi­rokrat senior untuk mengimple­mentasikan anggaran yang mer­eka tahu betul bahwa semua itu hanya untuk melayani aksi perbu­ruan rente para politisi.

Dalam konteks itu, lang­kah perbaikan jelas tak cukup memindahkan kriminalisasi (pidana) ke ranah administrasi. Sebagian kasus memang berkat­egori administrasi dan kebijakan, tetapi tak boleh korupsi ikut diselamatkan. Dalam modus operandi yang canggih, korupsi sangat gampang direkayasa agar memperoleh proteksi hukum. Para pimpinan birokrasi men­getahui modus tersebut dan mereka yang berintegritas kuat akan tetap memboikot di tahap implementasi anggaran. Di sini, instrumen pengawasan, pengen­dalian, dan pemeriksaan keuan­gan justru harus bekerja efektif, bukan malah mengalihkan secara serampangan korupsi ke dalam perkara kebijakan/administrasi. Keempat, tak jarang suatu proyek yang telah dianggarkan, bahkan memasuki kontrak kerja dengan pihak ketiga, gagal dieksekusi karena hambatan yang datang dari dimensi persoalan lain. Studi Komite Pengawasan Pelaksanaan Otonomi Daerah (KPPOD, 2015) menemukan masalah akses dan proses pembebasan lahan jadi biang utama gagalnya pekerjaan suatu proyek dan serapan ang­garan.

Ini jelas bukan lagi domain rezim fiskal, bahkan bukan se­mata urusan satu level pemer­intahan. Pada kasus lain, periz­inan usaha bagi rekanan swasta berlarut-larut diproses oleh in­stansi lain di pemda yang sama. Operasionalisasi kerja yang ter­tunda atau digarap tergesa dan asal-asalan menjadi konsekuensi praktis berikutnya. Kebutuhan bergerak sinergis multipihak dan antar-pemerintahan jelas urgen. Proses tender proyek besar mesti mensyaratkan koordinasi, bah­kan kepanitiaan bersama lintas bidang. Hingga revisi keempat (2015) Perpres Pengadaan Barang dan Jasa, business process tender hanya dilihat secara sektoral.

Reformasi tuntas yang menempatkan pengadaan (e-procurement) dalam kesatuan integral dengan perencanaan (e-planning), penganggaran (e-bud­geting), perizinan (e-licensing), dan pembayaran (e-purchasing), bahkan redesain keterhubungan sistemik multilayer governance mesti jadi model baru. Ini me­mang bukan perkara gampang dalam postur birokrasi kita yang kadung fragmentatif. Namun, hanya dengan upaya menyeluruh semacam itu, kita memastikan se­tiap elemen bergerak sinergis.

Catatan Akhir

Daya serap APBD jelas tak se­sederhana membangun pranata unit layanan pengadaan (ULP) dan layanan pengadaan secara elektronik (LPSE) mengoperasi­kan sistem e-proc yang memang terbilang baru dalam sektor publik kita. Tidak pula semata soal jaminan perlindungan hu­kum bagi panitia/pimpro, yang malah memberi proteksi bagi korupsi politik dan aksi berburu rente elite lokal. Kita memer­lukan manajemen politik dan kepemimpinan presiden hingga gubernur/bupati/wali kota untuk menghela reformasi menyeluruh tata kelola anggaran dan segenap dimensi relasionalnya.

Politik anggaran Presiden Jokowi yang berintikan desentral­isasi fiskal kuat ke daerah/desa menemui kesia-siaan jika takdidu­kung kapasitas manajemen fiskal mumpuni di level implementasi. Bahkan, uang yang mengalir kian deras dan berjumlah banyak itu jadi sumber bahaya berlipat beru­pa inefisiensi dan korupsi masif. Rakyat tak mendapatkan man­faat bersih lewat layanan publik berkualitas sebagai bentuk nyata kehadiran negara. Investasi pun sulit bergerak lantaran instrumen fiskal pemda tak banyak ”men­stimulasi” mesin pertumbuhan swasta. Membiarkan ini terus berlarut pada usia 15 tahun kita berotonomi jelas menjadi seben­tuk kejahatan anggaran dalam varian lain. (*)